Lembaga pengawas pemilu adalah peninggalan rezim Orde Baru. Pasca-Reformasi, lembaga ini terus diperkuat dan diperluas posisi dan fungsinya. Keberadaannya justru memperlemah pengawasan oleh masyarakat sipil dan peserta pemilu.
Panwas Pemilu 2004 mendapat banyak julukan negatif: macan ompong, tukang pos, was-was melulu, pemantau bayaran negara, dan lain-lain. Oleh karena itu, kami anggota Panwas Pemilu 2004 sering membincangkan masa depan lembaga ini. Kira-kira peta pendapat kami waktu itu seperti ini: empat orang berpandangan, lembaga ini tidak diperlukan lagi; dua orang, berpendapat lembaga perlu diperkuat; dan tiga orang, terserah pembuat undang-undang. Panwas Pemilu 2004 memiliki anggota sembilan orang: tiga tokoh masyarakat, dua akademisi, satu wartawan, dua polisi, dan satu jaksa. Saya wartawan, berpendapat, bahwa lembaga pengawas pemilu tidak perlu dilanjutkan.
Pendapat tersebut memang berbeda dengan pandangan mainstream. Pertama, pemantau pemilu dan organisasi masyarakat dianggap masih lemah sehingga tidak efektif mengawasi penyelenggaraan pemilu. Kedua, kepolisian, kejaksaan, dan pengadilan terbelit kebiasan jual beli perkara sehingga sulit diharapkan jadi penegak keadilan pemilu. Ketiga, PTUN selain tidak tahan menerima tekanan, juga tidak memiliki kemampuan untuk menyelesaikan sengketa nonhasil pemilu. Pendapat kami memang pro status quo. Tetapi menurut saya, lebih baik memperkuat masyarakat sipil dan lebih mudah mengkritisi kepolisian, kejaksaan, dan pengadilan, daripada harus juga memperkuat (lembaga) negara.
Pada Pemilu 2004, baik pemilu legislatif maupun pemilu presiden, aktivitas pemantauan pemilu masih tinggi meskipun sudah berkurang jika dibandingkan dengan Pemilu 1999. Saya memperkirakan pada pemilu-pemilu mendatang kegiatan pemantauan pemilu dari masyarakat sipil akan terus menurun mengingat lembaga donor internasional akan mengalihkan dananya ke sektor lain atau negara lain. Saya membayangkan, kegiatan pemantau pemilu oleh masyarakat bisa dibiayai negara sebagaimana terjadi di banyak negara lain. Namun, sekali lagi, pendapat ini juga tidak populer di kalangan pemantau.
Kini, setelah limabelas tahun berlalu, kegiatan pemantauan pemilu oleh masyarakat sipil sudah nyaris habis. Jika pun masih tersisa, sifatnya sebatas mengkritisi kebijakan. Kegiatan pemantauan pemilu di lapangan hanya cerita. Sejumlah lembaga pemantau tinggal “papan nama” sementara para aktivisnya terserap dalam kegiatan penyelenggara pemilu dan kementerian. Sedikitnya kegiatan pemantauan ini tentu berpengaruh terhadap kualitas proses dan hasil pemilu, yang akhirnya juga berpengaruh terhadap kualitas demokrasi.
Kelesuan pemantauan pemilu oleh masyarakat sipil merupakan fenomena umum melemahnya masyarakat sipil Indonesia. Hasil survei global oleh Freedom House, Economist Intelligence Unit, dan International IDEA, menunjukkan kelemahan masyarakat sipil berkontribusi besar terhadap penurunan indeks demokrasi Indonesia dalam sepuluh tahun terakhir. Karena itu penting memperhatikan rendahnya kegiatan pemantauan pemilu oleh masyarakat sipil, apalagi kegiatan ini berada di “jantung demokrasi”.
***
Proses demokrasi menunjukkan adanya interaksi beraturan di antara warga negara dengan negara. Partisipasi politik menjadikan interaksi tersebut sebagai kontestasi individu-individu dalam membuat kebijakan, deliberasi politik memperluas dan memperdalam partisipasi sehingga pembuatan kebijakan tidak hanya rasional tetapi juga melibatkan lebih banyak orang. Negara kelihatan pasif dan mengikuti aspirasi dan kepentingan warga negara. Padahal sejatinya negara memiliki tujuan dan kepentingan sendiri sehingga partisipasi dan deliberasi politik menimbulkan ketegangan di antara warga negara dan negara.
Menurut Charles Tilly dalam bukunya yang berjudul Democracy, demokratis-tidaknya rezim dapat diukur dari perilaku negara dalam memenuhi empat tuntutan warga negara: (1) kesetaraan warga negara, (2) inklusivitas ruang publik, (3) keamanan warga negara dari tekanan yang dapat menghalangi aspirasi, dan (4) komitmen untuk mendengarkan dan mengimplementasi aspirasi warga negara. Sementara kapasitas negara dibutuhkan dalam pelaksanaan demokrasi karena tidak ada demokrasi yang bisa berjalan jika negara kekurangan kapasitas untuk mensupervisi pembuatan kebijakan yang demokratis serta penerapannya.
Hubungan demokratis-tidaknya rezim dengan kapasitas negara membuat empat model hubungan: (1) kapasitas negara tinggi-tidak demokratis; (2) kapasitas negara rendah-demokratis; (3) kapasitas negara rendah-tidak demokratis; dan (4) kapasitas negara tinggi-demokratis. Tipe keempat itulah tipe ideal negara demokrasi, di mana negara dan warga negara memiliki kapasitas sama tinggi sehingga demokrasi bergerak maju, terhindar dari kemungkinan penyalahgunaan wewenang negara karena negara dalam kontrol warga negara. Di sinilah pentingnya masyarakat sipil sebagai aktor pengimbang negara.
Dalam buku Introducing Democracy: 80 Questions and Answers, Beetham dan Boyle menjelaskan masyarakat sipil dari dua sudut pandang berbeda. Pertama, dari sudut pandang negatif, berarti jangkaun negara harus dibatasi sehingga negara dicegah agar tidak mengendalikan semua kegiatan masyarakat, merasuki semua lingkup kehidupan, atau menghisap semua inisiatif dan bakat masyarakat. Kedua, dari sudut pandang positif, berarti mendukung independensi organisasi masyarakat, yang dengannya orang-orang bisa bekerja sama untuk memecahkan masalahnya sendiri, yang bisa bertindak sebagai saluran opini dan tekanan rakyat kepada pemerintah, dan yang bisa bertindak sebagai sarana perlindungan rakyat dari penguasaan pemerintah.
***
Masyarakat sipil meliputi media dan keahlian independen, dan kelompok- kelompok sukarela yang berkembang leluasa pada semua bidang kehidupan sosial. Masyarakat sipil terdiri dari organisasi masyarakat, serikat buruh petani nelayan, asosiasi profesi, lembaga-lembaga keagamaan, atau segala macam organisasi masyarakat akar rumput. Dalam lingkungan yang diwarnai kebebasan berekspresi dan berserikat, kelompok-kelompok seperti itu akan berkembang secara spontan, sebab orang merasakan adanya kebutuhan akan tindakan kolektif untuk mengatur urusan-urusan mereka atau untuk membela dan memperjuangkan kepentingan-kepentingan mereka.
Oleh sifatnya yang demikian maka tidak mudah mengukur kekuatan dan kelemahan masyarakat sipil. Jumlah organisasi dan asosiasi yang banyak tidak mencerminkan kekuatan masyarakat sipil karena hal itu tergantung pada aktivitasnya. Menurut Larry Diamond dalam bukunya Developing Democracy: Toward Consolidation, masyarakat sipil memiliki lima ciri: (1) fokus pada tujuan-tujuan publik, bukan privat; (2) tidak berusaha merebut kekuasaan negara atau mendapat posisi dalam negara; (3) mencakup pluralisme dan keberagaman, dan (4) tidak berusaha menampilkan seluruh kepentingan pribadi atau komunitas karena kelompok-kelompok yang berbeda dalam penampilan atau mencakup kepentingan berbeda pula. Yappika (2014) sebetulnya telah mengeluarkan panduan Indeks Masyarakat Sipil, namun sampai sejauh ini belum pernah dipergunakan untuk mengukur masyarakat sipil secara nasional.
Seperti apa kondisi masyarakat sipil dalam sepuluh tahun terakhir, Indeks Demokrasi Indonesia 2019 mungkin bisa membantu. Untuk mengukur demokrasi Indonesia, BPS menggunakan 3 aspek, 11 variabel, dan 28 indikator. Tiga aspek itu adalah kebebasan sipil, hak-hak politik, dan lembaga demokrasi. Aspek kebebasan sipil terdiri dari 4 variabel: kebebasan berkumpul dan berserikat (2 indikator), kebebasan berpendapat (1 indikator), kebebasan berkeyakinan (3 indikator), dan kebebasan dari diskriminasi (3 indikator). Kebebasan sipil masuk kategori “baik” (80-100), tetapi setelah 2009 angkanya terus menurun (Tabel 1).
Tabel:
Tiga Aspek Demokrasi Indonesia 2009-2019
Sumber: BPS, Indeks Demokrasi Indonesia, 2019.
Meski tidak sama dimensi pengukurannya (sehingga bisa diperdebatkan metodologi dan hasilnya) penurunan angka kebebasan sipil dalam Indeks Demokrasi Indonesia 2019 mencerminkan pelemahan masyarakat sipil dalam sepuluh tahun terakhir. Jumlah organisasi, baik yang berbasis massa, keahlian, maupun isu tertentu, mungkin saja bertambah, namun kegiatan yang berorientasi pada empat ciri masyarakat sipil sebagaimana disebut Diamond, terus melemah. Pelemahan masyarakat sipil ini tampak nyata terlihat di sektor pemilu.
***
Menurut catatan RumahPemilu.org, pada Pemilu 2004, KPU memberikan akreditasi kepada 25 lembaga pemantau, seperti CETRO, KIPP, JPPR, ICW, PPUA Penca, LP3ES, Formappi. CETRO konsentrasi pada kebijakan, ICW mengawasi isu keuangan, PPUA Penca memonitor isu disabilitas, LP3S melakukan hitung cepat, Formapi fokus pada profil calon. KIPP dan JPPR memantau kampanye serta pemungutan dan penghitungan suara. Jumlah pemantau KIPP 145 orang, sedangkan JPPR mengerahkan 144 ribu pemantau. Pada Pemilu 2009, KPU memberikan akreditasi 18 lembaga: CETRO, KIPP, JPPR, Formappi, Perludem, IPC, PPUA Penca, Puskapol UI, Demos, ICW, PSHK, IBC, SSS, KRHN, FITRA,TII, dan LP3ES. Hampir semuanya konsentrasi ke kebijakan dan isu tertentu, sedang yang melakukan pemantau di lapangan hanya KIPP dan JPPR dengan jumlah pemantau semakin sedikit.
Pada Pemilu 2014, KPU mengeluarkan akreditasi kepada 19 lembaga pemantau. Beberapa nama yang tercatat pada Pemilu 2009 tidak mendaftar lagi, seperti CETRO, KRHN, SSS, dan lain-lain, namun datang nama baru, seperti Garda Santri Nusantara, Migrant Care, Kemitraan, AJI, dan GMKI. Kegiatan pemantauan di lapangan hanya dilakukan oleh KIPP dan JPPR dengan jumlah pemantau yang semakin sedikit. AJI, iLab dan Perludem mengembangkan aplikasi MataMassa untuk menerima dan mengolah laporan dari masyarakat. KawalPemilu melakukan tabulasi hasil penghitungan suara di TPS yang dipublikasi KPU. Pada Pemilu 2019, Bawaslu mengeluarkan akreditasi kepada 51 lembaga, termasuk muka baru seperti Netgrit, Wahid Institute, Mafindo. Muka baru melakukan pemantauan melalui media digital, sedangkan aktivitas pemantauan di lapangan oleh KIPP dan JPPR hanya sayup-sayup terdengar.
Apabila diurutkan, jumlah lembaga pemantau pemilu yang diakreditasi oleh KPU/Bawaslu adalah sebagai berikut: Pemilu 2004 (25), Pemilu 2009 (19), Pemilu 2014 (18), dan Pemilu 2019 (51). Lonjakan jumlah lembaga pemantau pemilu pada Pemilu 2019 agaknya berhubungan dengan perubahan lembaga pemberi akreditasi, dari KPU ke Bawaslu, yang mungkin saja terjadi perubahan dalam hal persyaratan dan prosedur pendaftaran. Apa pun, melonjaknya jumlah pemantau yang terakreditasi oleh Bawaslu tersebut, sama sekali tidak meningkatkan kegiatan pemantauan pemilu di lapangan.
Setelah KIPP dan JPPR tidak lagi turun lapangan pada Pemilu 2019, praktis tahapan kampanye serta pemungutan dan penghitungan suara lepas dari pemantauan masyarakat sipil. Padahal kampanye serta pemungutan dan penghitungan suara merupakan kegiatan utama pemilu, di mana kontestasi berlangsung ketat dan mencapai puncak, sehingga potensi pelanggaran terhadap peraturan pemilu tinggi. Pada tahapan ini terjadi penggunaan isu sara, penyebarluasan berita bohong, jual beli suara, pengrusakan surat suara, kekerasan terhadap petugas, manipulasi penghitungan suara, dan lain-lain, yang merupakan pelanggaran berat pemilu. Ketidakhadiran pemantau pemilu pada dua tahapan utama pemilu jelas memengaruhi kualitas pemilu.
Melemahkan pemantauan ditunjukkan juga oleh data penanganan pelanggaran pemilu. Jika pada Pemilu 2004 jumlah laporan lebih besar daripada jumlah temuan, lalu pada Pemilu 2009 jumlah laporan kurang lebih sama dengan jumlah temuan, maka sejak Pemilu 2014 jumlah laporan lebih kecil daripada jumlah temuan. Bawaslu mencatat, pada pemilu legislatif Pemilu 2014 terdapat 8.380 kasus dugaan pelanggaran, di mana 5.814 (69%) merupakan temuan dan 2.566 (31%) merupakan laporan, lalu pada pada Pilkada 2020 terdapat 3.746 (70%) temuan dan 1.588 (30%) laporan.
Undang-undang pemilu membedakan dua jenis asal usul pelanggaran: pertama, laporan yang dilaporkan pemilih, peserta, dan pemantau, dan; kedua, temuan yang merupakan hasil pengawasan pengawas pemilu. Pada Pemilu 2014 jumlah temuan lebih banyak dan terus bertambah jika dibandingkan dengan laporan. Meskipun Bawaslu tidak memilah asal-usul laporan berdasarkan pemilih, peserta, dan pemantau sehingga tidak diketahui jumlah laporan dari masyarakat (pemilih dan pemantau), namun data itu memastikan, partisipasi masyarakat dalam pemantauan pemilu sudah digeser oleh pengawas pemilu.
***
Bagi Bawaslu, meningkatnya temuan pelanggaran oleh pengawas pemilu di berbagai tingkatan, merupakan prestasi. Peningkatan angka temuan dari pemilu ke pemilu menunjukkan keaktifan pengawas pemilu yang terus meninggi. Hal ini sejalan dengan peningkatan fungsi lembaga (dari sekadar pemberi rekomendasi ke pemutus pelanggaran administrasi dan sengketa nonhasil), penguatan organisasi (dari ad hoc ke tetap), serta perluasan organisasi (dari kecamatan ke desa/kelurahan dan TPS).
Sebelum terjadi peningkatan fungsi, penguatan lembaga, serta perluasan organisasi pengawas, lembaga pemantau sudah mengalami keterbatasan sumber dana. Gelontoran dana dari lembaga donor internasional pada Pemilu 1999 dan Pemilu 2004 membuat mereka terlena sehingga lupa meningkatkan kemampuan untuk menggalang dana dalam negeri. Akibatnya, setelah lembaga donor internasional menghentikan kucuran dana, maka kegiatan pemantauan pemilu di lapangan tersendat lalu berhenti. Ini bukan masalah khas lembaga pemantau pemilu, tetapi fenomena umum organisasi masyarakat sipil yang baru saja lepas dari kungkungan otoritarianisme.
Masyarakat umum juga mengetahui telah terjadi peningkatan fungsi, penguatan lembaga, dan perluasan organisasi pengawas pemilu sehingga mereka menuntut pengawas pemilu agar meningkatkan kinerjanya dalam menangani pelanggaran pemilu dan menyelesaikan sengketa nonhasil pemilu. Sebaliknya, karena masyarakat mengetahui ada banyak petugas pengawas pemilu yang dibayar negara, maka mereka merasa tidak perlu lagi ikut serta memantau pemilu. “Sudah ada pengawas yang dibayar, sudah ada petugas yang bertanggungjawab, kita tidak perlu ikut-ikutan,” demikian komentar masyarakat.
Kekosongan pemantauan pemilu di lapangan kemudian dimanfaatkan oleh Bawaslu untuk meningkatkan “partisipasi masyarakat”. Pada Pemilu 2009, Bawaslu melibatkan ormas pemuda dan mahasiswa untuk jadi pemantau di lapangan. Lalu pada Pemilu 2014, Bawaslu membuat Gerakan Relawan Sejuta Pengawas Pemilu. Selanjutnya pada Pemilu 2019 Bawaslu memiliki program pengawasan partisipatif, melalui kegiatan Pembentukan Forum Warga, Gerakan Pengawas Pemilu Partisipatif Pemilu, Pengabdian Masyarakat dalam Pengawasan Pemilu, dan Satuan Karya Pramuka Adhyasta Pemilu.
Program dan kegiatan “partisipasi” pemilu yang digerakkan oleh Bawaslu tersebut mengingatkan pada gerakan masyarakat pada zaman Orde Baru. Kelebihan sumber daya, dana, dan waktu membuat Bawaslu mengeluarkan kreasi politiknya sehingga tanpa sadar mereka memanipulasi partisipasi menjadi mobilisasi. Dalam buku yang disuntingya, Partisipasi dan Partai Politik, Miriam Budiardjo mendefinisikan partisipasi sebagai aktivitas warga negara yang bertujuan memengaruhi pengambilan keputusan politik. Partisipasi politik dilakukan orang dalam posisinya sebagai warga negara, bukan sebagai politisi atau aparat negara. Adapun sifat partisipasi politik adalah sukarela, bukan dimobilisasi oleh negara atau partai politik.
Dengan gerakan partisipasi semu tersebut, negara melalui Bawaslu telah membunuh dan menghisap semua inisiatif dan bakat masyarakat. Bawaslu menjadi aparat negara yang mengendalikan kegiatan masyarakat dan merasuki semua lingkup kehidupan. Namun Bawaslu juga menghadapi masalah, sebab jika pengawas pemilu tidak melakukan apa-apa, atau sekadar menerima laporan pelanggaran dari pemilih, peserta, dan pemantau, maka lembaga ini pasti mendapat kritik keras bahkan kecaman dari masyarakat dan partai politik.
***
Situasi dilematis tersebut sesungguhnya berasal dari masalah eksistensi lembaga pengawasan pemilu sendiri. Pemantauan pemilu (dalam bahasa undang-undang disebut pengawasan tahapan pemilu) merupakan domain masyarakat (pemilih dan pemantau), calon, dan partai politik; lalu penanganan pelanggaran pemilu, merupakan domain kepolisian, kejaksaan, dan peradilan umum; sedangkan penyelesaian sengketa nonhasil pemilu merupakan domain peradilan tata usaha negara. Jadi, mempertahankan lembaga pengawas pemilu, tidak saja membuang uang negara, tetapi juga melemahkan masyarakat sipil, sekaligus membuat lembaga penegak hukum disfungsi.
Kesimpulan tersebut membawa ingatan saya pada waktu pembahasan RUU Penyelenggara Pemilihan Umum (yang kemudian disahkan menjadi UU No 22/2007). Saat itu terjadi perbedaan pendapat keras perihal keberadaan lembaga pengawas pemilu. Di satu pihak, ada FPDIP dan FPKS yang ingin lembaga pengawas pemilu ditiadakan karena selama ini hanya jadi “macan ompong” dan fungsi pengawasan bisa diserahkan ke lembaga lain; di pihak lain, ada Fraksi Golkar dan Fraksi Demokrat yang didukung pemerintah yang ingin mempertahankan lembaga pengawas pemilu dengan meningkatkan fungsi dan memperkuat organisasi sehingga lembaga itu nanti jadi “macan bergigi tajam”.
Lobi-lobi membuat FPDIP dan FPKS menyerah. “Kami diingatkan jangan sampai KPU jadi superbody. Itulah perlunya Bawaslu. Menurut kawan fraksi, biarlah lembaga pengawas nanti menjadi tempat berkarir kawan-kawan aktivis (ormas mahasiswa) yang menempuh jalur independen. Ya, lapangan kerja barulah,” kata anggota FPDIP yang dibenarkan anggota FPKS. Bayangkan, berapa uang rakyat yang telah dan akan dikeluarkan negara jika Bawaslu hanya berfungsi membuka lapangan kerja baru seperti kata kedua anggota DPR itu.
Jakarta, 31 Agustus 2021
Didik Supriyanto
Artikel ini dimuat dalam Abdul Gaffar Karim dan Wegik Prasetyo, (ed), 2022, Catatan Para Mantan: Renungan-renungan Lepas tentang Lembaga Penyelenggara Pemilu di Indonesia Pasca Reformasi, IRCiSod, Yogyakarta.
